PGS.TS. Phan Thế Công, TS. Phạm Thị Minh Uyên

Trường Đại học Thương mại

Tóm lược: Đầu tư hạ tầng đường sắt tốc độ cao đòi hỏi nguồn vốn khổng lồ và thời gian thu hồi vốn dài hạn, tạo ra thách thức lớn cho ngân sách công của các quốc gia đang phát triển như Việt Nam. Nghiên cứu này phân tích mô hình hợp tác công tư (PPP) trong đầu tư hạ tầng đường sắt tốc độ cao dựa trên kinh nghiệm quốc tế và đề xuất khung chính sách phù hợp cho Việt Nam. Bằng phương pháp nghiên cứu tổng quan có hệ thống và phân tích so sánh các trường hợp điển hình tại Pháp, Hàn Quốc, Nhật Bản, Trung Quốc và Đức, nghiên cứu xác định các yếu tố then chốt quyết định thành công của mô hình PPP trong lĩnh vực này. Kết quả cho thấy sự phân chia rõ ràng vai trò giữa khu vực công và tư, khung pháp lý minh bạch, cơ chế chia sẻ rủi ro hợp lý và năng lực quản lý dự án chuyên nghiệp là các điều kiện tiên quyết. Đối với Việt Nam, nghiên cứu đề xuất mô hình lai kết hợp đầu tư công cho hạ tầng cốt lõi với sự tham gia của tư nhân trong cung cấp phương tiện, vận hành khai thác và phát triển bất động sản xung quanh ga, kèm theo hệ thống chính sách ưu đãi, bảo lãnh và giám sát phù hợp bối cảnh dự án đường sắt tốc độ cao Bắc - Nam trị giá 67 tỷ USD. ​

Từ khóa: Hợp tác công tư (PPP), đường sắt tốc độ cao, đầu tư hạ tầng, chính sách đầu tư, Việt Nam

1. Đặt vấn đê

Đường sắt tốc độ cao được công nhận là hệ thống giao thông chiến lược thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, kết nối vùng miền và giảm thiểu phát thải carbon trong bối cảnh biến đổi khí hậu toàn cầu. Tuy nhiên, chi phí đầu tư khổng lồ - từ 25-50 triệu USD mỗi km đường - cùng với chu kỳ thu hồi vốn kéo dài 30-50 năm đã tạo ra rào cản tài chính đáng kể cho các quốc gia đang phát triển (González-Medrano et al., 2023). Việt Nam, với dự án đường sắt tốc độ cao Bắc - Nam dài 1.541 km trị giá 67 tỷ USD được Quốc hội phê duyệt ngày 30/11/2024, đang đối mặt với thách thức huy động vốn lớn nhất trong lịch sử đầu tư công của quốc gia (Tran Thuong, 2024). ​

Mô hình hợp tác công tư (Public-Private Partnership - PPP) đã nổi lên như một giải pháp quan trọng giúp các quốc gia khắc phục giới hạn ngân sách, chuyển giao công nghệ tiên tiến và nâng cao hiệu quả quản lý dự án hạ tầng quy mô lớn. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy PPP đã được áp dụng thành công trong phát triển đường sắt tốc độ cao tại nhiều quốc gia như Pháp, Tây Ban Nha, Hàn Quốc và Nhật Bản, mặc dù mức độ thành công khác nhau tùy thuộc vào thiết kế mô hình, khung thể chế và năng lực quản trị (World Bank, 2011). Tại Việt Nam, mặc dù Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư đã được ban hành năm 2020, việc áp dụng PPP vào dự án đường sắt tốc độ cao vẫn còn nhiều vấn đề cần làm rõ về cơ chế phân chia trách nhiệm, chia sẻ rủi ro và bảo đảm hiệu quả đầu tư công. ​

Nghiên cứu này hướng tới trả lời các câu hỏi then chốt: (1) Các mô hình PPP nào đã được áp dụng trong đầu tư đường sắt tốc độ cao trên thế giới và yếu tố nào quyết định thành công của chúng? (2) Bài học kinh nghiệm nào từ thực tiễn quốc tế có thể điều chỉnh phù hợp cho bối cảnh Việt Nam? (3) Hệ thống chính sách nào cần thiết để thúc đẩy PPP hiệu quả trong dự án đường sắt tốc độ cao Bắc-Nam? Bằng cách phân tích chuyên sâu kinh nghiệm quốc tế và đặt trong bối cảnh đặc thù về thể chế, tài chính và công nghệ của Việt Nam, nghiên cứu đóng góp vào kho tàng học thuật về tài chính hạ tầng và cung cấp khuyến nghị chính sách thiết thực cho quá trình triển khai dự án chiến lược này.

2. Tổng quan nghiên cứu

Nghiên cứu về PPP trong hạ tầng giao thông đường sắt đã thu hút sự quan tâm đáng kể từ cộng đồng học thuật trong hai thập kỷ qua, phản ánh xu hướng tăng cường huy động vốn tư nhân cho các dự án công cộng quy mô lớn. Theo World Bank (2011), kinh nghiệm toàn cầu về PPP trong đường sắt tốc độ cao cho thấy kết quả không đồng nhất, với những thành công nhất định song cũng đi kèm nhiều thách thức về quản lý rủi ro tài chính và phối hợp liên ngành. González-Medrano et al. (2023) phân tích bảy trường hợp điển hình tại châu Âu và nhận định rằng thiết kế hợp đồng PPP trong đường sắt tốc độ cao phức tạp hơn nhiều so với hạ tầng giao thông khác do đặc thù độc quyền tự nhiên, chi phí chìm cao và tính kỹ thuật chuyên sâu. ​

Các nghiên cứu về yếu tố thành công của PPP trong hạ tầng đường sắt nhấn mạnh vai trò của khung thể chế và năng lực quản trị. Hiệu quả chi phí và hấp dẫn tài chính là hai yếu tố quan trọng nhất đối với cả khu vực công và tư, trong khi chu kỳ dự án dài hạn và chính sách nhất quán của chính phủ là điều kiện tiên quyết để thu hút đầu tư tư nhân (Fan, 2014). Ambarsari et al. (2023) nghiên cứu mô hình PPP không được chào mời trong giao thông đô thị và đề xuất hai cấu trúc PPP phù hợp, trong đó chính phủ cần tham gia xây dựng hoặc hỗ trợ tài chính cho hạ tầng cốt lõi. Những phát hiện này củng cố quan điểm rằng PPP trong đường sắt không thể hoàn toàn thị trường hóa mà cần sự can thiệp và bảo đảm của nhà nước. ​

Nghiên cứu về kinh nghiệm quốc gia cụ thể cũng cung cấp bài học quý giá. Tại Pháp, quốc gia tiên phong áp dụng PPP cho đường sắt tốc độ cao ở châu Âu, mô hình này giúp đẩy nhanh đáng kể việc mở rộng mạng lưới so với tài trợ công truyền thống, đặc biệt thông qua hợp đồng nhượng quyền khai thác có thời hạn. Hàn Quốc thành công với mô hình PPP trong dự án tàu siêu tốc (KTX), trong đó nhà nước hỗ trợ giải phóng mặt bằng và một phần vốn, còn doanh nghiệp tư nhân quản lý vận hành, thu phí và chia sẻ rủi ro theo hợp đồng minh bạch. Trung Quốc với mạng lưới đường sắt tốc độ cao lớn nhất thế giới (47.000 km năm 2024) chủ yếu sử dụng vốn công, nhưng khuyến khích tư nhân tham gia sản xuất phương tiện, hợp đồng EPC và vận hành tuyến địa phương. ​

Trong bối cảnh Việt Nam, nghiên cứu của Dung và cộng sự (2023) xây dựng cơ sở dữ liệu tính toán hiệu quả tài chính cho dự án đường sắt tốc độ cao tuyến Hà Nội - Vinh, đóng góp quan trọng vào đánh giá khả thi áp dụng PPP cho từng đoạn tuyến cụ thể trong tổng thể dự án Bắc - Nam. Tuy nhiên, khoảng trống nghiên cứu vẫn tồn tại về thiết kế mô hình PPP tích hợp phù hợp với bối cảnh thể chế, năng lực kỹ thuật và điều kiện thị trường vốn của Việt Nam. Nghiên cứu này nhằm lấp đầy khoảng trống đó bằng cách tổng hợp kinh nghiệm quốc tế, phân tích điều kiện đặc thù Việt Nam và đề xuất khung chính sách cụ thể để triển khai PPP hiệu quả trong dự án đường sắt tốc độ cao Bắc-Nam. ​

Thông tin chi tiết bài viết tại đây