Ths. Nguyễn Thị Trà Giang

Tại Hội nghị Thượng đỉnh khí hậu COP26, Việt Nam, cùng với nhiều nước trên thế giới đã cùng cam kết đạt mức phát thải ròng bằng "0" (Net Zero) vào năm 2050. Đạt mức phát thải ròng bằng "0" vào năm 2050 là mục tiêu phát triển tất yếu của thế giới, thực hiện chủ yếu thông qua chuyển đổi năng lượng mạnh mẽ, phát triển phát thải thấp. Để đáp ứng các yêu cầu phát triển trong tình hình mới, chỉnh phủ Việt Nam đã, đang xây dựng, hoàn thiện các cơ chế, chính sách giảm phát thải các bon trong sản xuất, xuất khẩu hàng hóa của Việt Nam. Bài viết phân tích, đánh giá các chính sách đã được ban hành dựa trên mô hình thực thi chính sách từ trên xuống dưới của Van Meter, Van Horn, từ đó đưa ra một số khuyến nghị chính sách.

Từ khóa: chính sách giảm thải các bon, sản xuất, xuất nhập khẩu

1. Đánh giá chính sách dựa trên mô hình thực thi chính sách từ trên xuống của Van Meter, Van Horn.

Mô hình thực thi chính sách của Van Meter, Van Horn dựa trên 6 nhân tố tác động vào quá trình thực thi chính sách bao gồm: (1) Tiêu chuẩn và mục tiêu chính sách, (2) Nguồn lực thực hiện chính sách; (3) Đặc điểm của tổ chức thực thi; (4) Quan điểm/thái độ của người thực thi; (5) Hoạt động truyền thông và sự liên kết giữa các tổ chức liên quan; (6) Các điều kiện kinh tế, chính trị xã hội (Van Meter, Van Horn, 1975) và sự tác động qua lại giữa các yếu tố, các cơ chế, chính sách giảm phát thải các bon trong sản xuất, xuất khẩu hàng hóa của Việt Nam đã được ban hành có các đặc điểm sau:

1.1. Tiêu chuẩn và mục tiêu của chính sách giảm thải các bon

Thứ nhất, các mục tiêu chung của Chính sách được thể hiện khá cụ thể ở : Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu giai đoạn đến năm 2050 và Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh giai đoạn 2021 - 2030, tầm nhìn 2050

Tại chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu giai đoạn đến năm 2050 (được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 896/QĐ-TTg ngày 26/07/2022). Trong đó nêu rõ: Mục tiêu chung của Chiến lược là chủ động thích ứng hiệu quả, giảm mức độ dễ bị tổn thương, tổn thất và thiệt hại do biến đổi khí hậu; giảm phát thải khí nhà kính theo mục tiêu phát thải ròng bằng “0” vào năm 2050. Cụ thể: Đến năm 2030: bảo đảm tổng lượng phát thải khí nhà kính quốc gia giảm 43,5% so với kịch bản phát triển thông thường BAU. Trong đó: Lĩnh vực năng lượng giảm 32,6%, lượng phát thải không vượt quá 457 triệu tấn CO2 tương đương (CO2tđ); lĩnh vực nông nghiệp giảm 43,0%, lượng phát thải không vượt quá 64 triệu tấn CO2tđ; lĩnh vực lâm nghiệp, sử dụng đất giảm 70% lượng phát thải và tăng 20% lượng hấp thụ các-bon, tổng lượng phát thải và hấp thụ đạt ít nhất -95 triệu tấn CO2tđ; lĩnh vực chất thải giảm 60,7%, lượng phát thải không vượt quá 18 triệu tấn CO2tđ; lĩnh vực các quá trình công nghiệp giảm 38,3%, lượng phát thải không vượt quá 86 triệu tấn CO2tđ. Các cơ sở có mức phát thải khí nhà kính hằng năm từ 2.000 tấn CO2tđ trở lên phải thực hiện giảm phát thải khí nhà kính. Đến năm 2050: bảo đảm tổng lượng phát thải khí nhà kính quốc gia đạt mức phát thải ròng bằng “0”; lượng phát thải đạt đỉnh vào năm 2035, sau đó giảm nhanh. Trong đó: Lĩnh vực năng lượng giảm 91,6%, lượng phát thải không vượt quá 101 triệu tấn CO2tđ; lĩnh vực nông nghiệp giảm 63,1%, lượng phát thải không vượt quá 56 triệu tấn CO2tđ; lĩnh vực lâm nghiệp, sử dụng đất giảm 90% lượng phát thải, tăng 30% lượng hấp thụ các-bon, tổng lượng phát thải và hấp thụ đạt ít nhất -185 triệu tấn CO2tđ; lĩnh vực chất thải giảm 90,7%, lượng phát thải không vượt quá 8 triệu tấn CO2tđ; lĩnh vực các quá trình công nghiệp giảm 84,8%, lượng phát thải không vượt quá 20 triệu tấn CO2tđ. Các cơ sở có mức phát thải khí nhà kính hằng năm từ 200 tấn CO2tđ trở lên phải thực hiện giảm phát thải khí nhà kính.

Trong Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh giai đoạn 2021 - 2030, tầm nhìn 2050 (được phê duyệt tại Quyết định số 1658/QĐ-TTg ngày 01/10/2021 của Thủ tướng Chính phủ) cũng đề ra mục tiêu cụ thể là: Giảm cường độ phát thải khí nhà kính trên GDP. Cụ thể. Mục tiêu đến năm 2030: Cường độ phát thải khí nhà kính trên GDP giảm ít nhất 15% so với năm 2014. Mục tiêu đến năm 2050: Cường độ phát thải khí nhà kính trên GDP giảm ít nhất 30% so với năm 2014.

Ngoài ra, tại Theo Kế hoạch hành động ứng phó với biến đổi khí hậu giai đoạn 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050, Bộ Công Thương đặt mục tiêu: Đóng góp vào mục tiêu cam kết của Việt Nam tại COP26: Đến năm 2030 giảm 30 - 40% phát thải khí nhà kính (KNK) so với kịch bản BAU của ngành năng lượng, 100% các cơ sở phát thải khí nhà kính phải kiểm kê khí nhà kính theo Quyết định số 01/2022/QĐ-TTg ngành Công Thương tuân thủ quy định về kiểm kê KNK; Hoàn thiện các quy định, quy trình kiểm kê, kiểm soát phát thải KNK cho các ngành công nghiệp.

Như vậy các chính sách về giảm phát thải ròng bằng 0 của Việt Nam đều đưa ra những mục tiêu định lượng cụ thể về tỷ lệ phát thải ròng cho các giai đoạn lớn (thường là đến năm 2030 và đến năm 2050) và cho từng ngành cụ thể tuy nhiên giai đoạn từ 2030 – 2050 (20 năm) là thời kỳ phát triển dài nhưng lại không có các mục tiêu cụ thể về phát thải ròng cho các mốc giai đoạn nhỏ hơn trong thời kỳ này.

Thứ hai, tại phần giải pháp để thực hiện mục tiêu chính sách thì các mục tiêu của hầu hết các giải pháp thiếu cụ thể, chỉ định tính, thiếu các mục tiêu định lượng cụ thể, rõ ràng, phù hợp với từng giai đoạn phát triển.

(1) Tại Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu giai đoạn đến năm 2050 (được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 896/QĐ-TTg ngày 26/07/2022), các giải pháp triển khai chiến lược gồm các giải pháp theo từng lĩnh vực cụ thể, tuy nhiên trừ mục tiêu về chuyển đổi nguồn năng lượng trong lĩnh vực năng lượng: “Đến năm 2030, tỷ lệ các nguồn năng lượng tái tạo bao gồm thủy điện, điện gió, điện mặt trời, sinh khối chiếm ít nhất 33% tổng sản lượng điện phát. Đến năm 2050, tỷ lệ nguồn năng lượng tái tạo chiếm ít nhất 55% trong tổng sản lượng điện phát”, các giải pháp thực hiện trong các lĩnh vức khác chỉ dừng ở mức đề ra các nội dung thực hiện ở mức định tính như: chuyển đổi, phát triển, tái cơ cấu,…”.

(2) Tương tự, tại Kế hoạch hành động ứng phó với biến đối khí hậu và tăng trưởng xanh của ngành Công Thương giai đoạn đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 (Quyết định 2756/QĐ-BCT ngày 14 tháng 12 năm 2022, nhóm các giải pháp đưa ra để thực hiện các mục tiêu của kế hoạch bao gồm: các giải pháp về quản lý, giải pháp về khoa học công nghệ, giải pháp về tăng cường hợp tác quốc tế, giải pháp về đào tạo, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực được định tính ở các mức: tăng cường, bổ sung, xây dựng, chưa có mục tiêu giải pháp được định lượng cụ thể.

(3) Nghị định 06/2022/NĐ-CP ngày 07/1/2022 quy định chi tiết một số điều của Luật Bảo vệ môi trường và giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và bảo vệ tầng ô-dôn mặc dù đã đưa ra những mục tiêu của giải pháp cụ thể hơn như: vận hành thị trường cacbon trong nước bắt đầu từ năm 2028, quy định về các tổ chức phải kiểm kê khí nhà kính,.. tuy nhiên một số nội dung trong nghị định cần sát thực tế và cụ thể hơn như “cần xem xét doanh nghiệp nội địa xem có thể đáp ứng kịp các quy định theo đúng lộ trình đề ra trong các quy định mới hay không; Về phân bổ hạn ngạch phát thải, cần làm rõ hơn quy định về cách thức phân bổ, đặc biệt trong việc lựa chọn hệ số phát thải hay phương pháp tính toán nào...”[1].

Các mục tiêu của giải pháp thực hiện nhằm giảm phát thải cacbon chưa cụ thể do nhiều nguyên nhân, trong đó có 2 nguyên nhân quan trọng: (i) do mục tiêu giảm phát thải cácbon bằng 0 không chỉ là mục tiêu của Việt Nam mà còn là mục tiêu của nhiều nước trên thế giới, Việt Nam mới chỉ bắt đầu thực hiện mạnh mẽ các chính sách về giảm phát thải cácbon nhằm thực hiện cam kết của mình về biến đổi khí hậu nên các tiêu chuẩn và giải pháp thực hiện chính sách mới đang trong giai đoạn xây dựng, hình thành; (ii) Việt Nam thiếu các dữ liệu về phát thải, đặc biệt là dữ liệu phát thải cấp doanh nghiệp. Ngày 08/01/2022, thủ tướng Chính phủ mới ban hành: Quyết định số 01/2022/QĐ-TTg ban hành danh mục, lĩnh vực, cơ sở phát thải khí nhà kính phải thực hiện kiểm kê khí nhà kính. Đây sẽ là cơ sở để Việt Nam có được các số liệu thống kê lượng hóa cụ thể về thực trạng phát thải của doanh nghiệp để đưa ra các chính sách, lộ trình phù hợp cho mục tiểu đạt phát thải ròng bằng 0 tuy nhiên các chế tài đối với việc không nộp, chậm nộp các báo cáo về phát thải của doanh nghiệp lại chưa đủ mức răn đe thực hiện, hoặc lộ trình thực hiện báo cáo cần xem xét đến thực tiễn phát triển, quy mô doanh nghiệp, đặc biệt là nhóm các doanh nghiệp nhỏ và vừa tại Việt Nam.

1.2. Nguồn lực thực hiện

Thứ nhất, nguồn lực con người: Các cơ quan thuộc Chính phủ đều tham gia vào quá trình thực hiện chính sách cho thấy sự quan tâm của nhà nước trong vấn đề thực hiện chính sách.

+) Ban Chỉ đạo quốc gia triển khai thực hiện cam kết của Việt Nam tại Hội nghị lần thứ 26 các bên tham gia Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu:

Quyết định số 2157/QĐ-TTg ngày 21 tháng 12 năm 2021 của Thủ tướng Chính phủ, Thành lập Ban Chỉ đạo quốc gia triển khai thực hiện cam kết của Việt Nam tại Hội nghị lần thứ 26 các bên tham gia Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (Ban chỉ đạo), gồm các thành viên đứng đầu chính phủ: Trưởng ban: Đồng chí Phạm Minh Chính, Thủ tướng Chính phủ; Phó Trưởng ban: Đồng chí Lê Văn Thành, Phó Thủ tướng Chính phủ cùng 17 Ủy viên là lãnh đạo của các Bộ, ban ngành. Ban Chỉ đạo là Tổ chức phối hợp liên ngành, thực hiện chức năng giúp Thủ tướng Chính phủ nghiên cứu, chỉ đạo, điều phối giải quyết những công việc quan trọng, liên ngành liên quan đến thực hiện cam kết của Việt Nam tại Hội nghị các bên tham gia Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (COP26) theo Quy chế hoạt động của Ban Chỉ đạo được ban hành tại Quyết định số 2201/QĐ-TTg ngày 26 tháng 12 năm 2021 của Thủ tướng Chính phủ.

+) Các cơ quan nhà nước khác

Bộ Tài nguyên và Môi trường chủ trì thực hiện

Chiến lược để thực hiện cam kết quốc tế về biến đổi khí hậu, chủ trì  kỳ cập nhật Đóng góp do quốc gia tự quyết định theo Thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu, và các khía cạnh liên quan đến môi trường. Các bộ, ban ngành khác thuộc chính phủ tổ chức xây dựng chính sách, kế hoạch hành động theo lĩnh vực quản lý. Bộ tài chính bố chí ngân sách, huy động vốn thực hiện.

Ngoài ra các Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cũng tổ chức xây dựng và ban hành kế hoạch hành động ứng phó với biến đổi khí hậu đồng thời tổ chức triển khai, giám sát, đánh giá kết quả thực hiện các hoạt động giảm nhẹ phát thải khí nhà kính của các cơ sở phát thải khí nhà kính đóng trên địa bàn.

+) Các cơ sở thực hiện sản xuất, kinh doanh:

Các cơ sở thực hiện sản xuất, kinh doanh tham gia chính sách như cung cấp các báo cáo, số liệu về phát thải các bon trong quá trình sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp.

Nhìn chung, Việt Nam đã huy động nhiều nguồn lực nhằm thực hiện các mục tiêu giảm phát thải tuy nhiên hầu hết các vị trí được giao thực hiện đều kiêm nhiệm nhiều công việc khác nhau. Bên cạnh đó, đội ngũ cán bộ nhà nước này, nhiều trường hợp thiếu sự đào tạo liên quan đến việc giảm phát thải.

Thứ hai, nguồn lực tài chính. Nhìn chung, vấn đề giảm phát thải có ảnh hưởng to lớn đến cả nền kinh tế trong nhiều ngành, nhiều lĩnh vực nên nguồn vốn để thực hiện mục tiêu chính sách đòi hỏi rất lớn, cần phải huy động nhiều nguồn lực. Đây là một thách thức trong quá trình thực hiện mục tiêu chính sách.

Nguồn vốn để thực hiện Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu giai đoạn đến năm 2050 bao gồm nguồn vốn từ ngân sách nhà nước, vốn của tổ chức, cá nhân, tài trợ quốc tế và các nguồn vốn huy động hợp pháp khác theo quy định của pháp luật.

Đối với nguồn vốn từ ngân sách nhà nước, thực hiện theo phân cấp nhà nước hiện hành. Các bộ, ngành và địa phương căn cứ mục tiêu, nhiệm vụ nêu trong Chiến lược để xây dựng các dự án đầu tư hoặc dự toán kinh phí cho các nhiệm vụ cụ thể và thực hiện theo quy định hiện hành.

Đẩy mạnh việc huy động các nguồn lực tài chính từ các tổ chức, cá nhân, các doanh nghiệp trong và ngoài nước tham gia thực hiện Chiến lược theo quy định pháp luật; lồng ghép các nhiệm vụ giao cho các bộ, ngành, địa phương trong các chương trình mục tiêu quốc gia khác có liên quan.

1.3. Truyền thông, chế tài và cơ chế giám sát

Thứ nhất, do thiếu số liệu phát thải của các doanh nghiệp, các mục tiêu giảm phát thải chưa thật cụ thể cho từng ngành, từng lĩnh vực nên công tác truyền thông mặc dù đã được thực hiện nhưng mới chỉ dừng lại ở việc tuyên truyền các mục tiêu chính và một số phương hướng thực hiện chính sách.

Thứ hai, về chế tài thực hiện chính sách. Thực hiện chính sách bởi hầu hết các cơ quan thuộc chính phủ, tuy nhiên việc đánh giá, giám sát, triển khai chính sách chưa được quy định cụ thể. Kết quả thực hiện chính sách chỉ dừng lại ở mức đánh giá mực độ hoàn thành công việc của các cơ quan tham gia, do đó chưa tạo được nhiều động lực triển khai chính sách.

Thứ ba, Cơ chế giám sát, báo cáo thẩm định còn hạn chế. Nghị định 06/2022/NĐ-CP ngày 07/1/2022 của Chính phủ quy định giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và bảo vệ tầng ô-dôn quy định: (1) Bộ Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm quản lý, kiểm tra, giám sát hoạt động giảm nhẹ phát thải khí nhà kính; kiểm tra, giám sát hoạt động thẩm định của các đơn vị theo quy định. (2) Các Bộ kiểm tra, giám sát hoạt động giảm nhẹ phát thải khí nhà kính của các cơ sở phải kiểm kê khí nhà kính trong phạm vi lĩnh vực quản lý. (3) Cơ quan chuyên môn trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có liên quan phối hợp với các Bộ kiểm tra, giám sát hoạt động giảm nhẹ phát thải khí nhà kính của các cơ sở theo quy định trên địa bàn quản lý. Tuy nhiên lại chưa đưa ra các quy định về hình thức, nội dung báo cáo, giám sát cụ thể.

1.4. Các điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội

Thứ nhất, các chính sách được thực hiện khi nhiều nước, khu vực như EU thực hiện các chính sách biên giới cacbon quy định mức cácbon thải ra trong quá trình sản xuất của một số sản phẩm sản xuất gây phát thải lớn là điều kiện thuận lợi để Việt Nam thực hiện mục tiêu giảm phát thải. Do đây là nhân tố thúc đẩy các doanh nghiệp sản xuất các sản phẩm để xuất khẩu sang các thị trường như EU thực hiện cải thiện mức phát thải các bon trong quá trình sản xuất đáp ứng yêu cầu xuất khẩu.

Thứ hai, biến đổi khí hậu đang là thách thức chung của toàn cầu do đó Việt Nam có nhiều khả năng có được sự hỗ trợ của quốc tế trong quá trình thực hiện chính sách.

Thứ ba, Việt Nam là quốc gia đang phát triển, nhiều lĩnh vực sản xuất, kinh doanh còn có công nghệ sản xuất, kinh doanh còn lạc hậu, chưa đáp ứng các yêu cầu về môi trường gây ra khó khăn trong quá trình thực hiện mục tiêu chính sách

Thứ tư, mức độ nhận thức về biến đổi khí hậu và sự sẵn sàng tham gia, năm bắt thông tin của người dân cũng như doanh nghiệp Việt Nam còn hạn chế cũng là một yếu tố gây khó khăn khi thực hiện chính sách.

2. Kết luận và khuyến nghị chính sách

Dựa trên những phân tích những nhân tố tác động vào việc thực thi chính sách Việt Nam còn thiếu dữ liệu phát thải cấp doanh nghiệp để đưa ra mục tiêu, giải pháp và lộ trình thực hiện cụ thể. Ngoài ra năng lực giám sát, báo cáo thẩm định còn hạn chế và những thách thức trong việc huy động vốn thực hiện chính sách là những khó khăn để đạt mục tiêu phát thải ròng bằng 0 vào năm 2050. Do đó nhằm đảm bảo mục tiêu giảm phát thải ròng bằng 0 năm 2050 theo cam kết COP26, Việt Nam cần hoàn thiện chính sách với các nội dung sau:

Thứ nhất, hình thành dữ liệu phát thải cấp quốc gia, cấp doanh nghiệp. Để đạt được điều này, cần nâng cao mức chế tài xử phạt cũng như khuyến khích các doanh nghiệp nộp báo cáo về phát thải đúng lộ trình, thời gian đề ra. Tuy nhiên, lộ trình, nội dung thực hiện các báo cáo này của doanh nghiệp cũng cần phù hợp với thực tiễn phát triển, quy mô của doanh nghiệp.

Thứ hai, trên cơ sở xây dựng được dữ liệu phát thải cấp quốc gia, cần đưa ra lộ trình với các mục tiêu cụ thể đối với từng ngành, từng lĩnh vực về mức giảm thải trong từng giai đoạn.

Thứ ba, Nâng cao năng lực giám sát, báo cáo thẩm như, nâng cao chế tài đối với sai phạm, không hoàn thành nhiệm vụ trong quá trình giám sát, thẩm định; đầu tư khoa học công nghệ, vốn, hợp tác quốc tế nhằm cải thiện nặng lực giám sát, thẩm định việc giảm mức phát thải ròng.

Thứ tư, hoàn thiện chính sách về phát triển thị trường cacbon trong nước.

Thứ năm, xây dựng các chính sách hướng dẫn, đạo tạo cán bộ thực hiện các công tác liên quan đến mục tiêu giảm phát thải.

Thứ sáu, Xây dựng các kế hoạch, bố trí nguồn vốn trong phù hợp với mục tiêu giảm thải trong từng giai đoạn.

Thứ bảy, tăng cường công tác tuyên truyền về các mục tiêu giảm thải các bon cũng như tăng cường phổ biến pháp luật đối với người dân, doanh nghiệp, cán bộ về các quy định cần thực hiện để giảm phát thải.

Tài liệu tham khảo:

1. Cục Biến đổi khí hậu (dcc.gov.vn): Nhiều ý kiến đóng góp cho Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 06/2022/NĐ-CP | Tin tức |
2. Luật bảo vệ môi trường
3. Nghị định 06/2022/NĐ-CP ngày 07/1/2022 của Chính phủ
4. Quyết định số 2157/QĐ-TTg ngày 21 tháng 12 năm 2021 của Thủ tướng Chính phủ
5. Quyết định số 2201/QĐ-TTg ngày 26 tháng 12 năm 2021 của Thủ tướng Chính phủ
6. Quyết định số 896/QĐ-TTg ngày 26/07/2022 của Thủ tướng Chính phủ
7. Quyết định 2756/QĐ-BCT ngày 14 tháng 12 năm 2022 của Bộ trưởng Bộ Công thương
8. Van Meter, D. S., & Van Horn, C. E. (1975). The policy implementation process: A conceptual framework. Administration & Society, 6(4), 445-488

[1] Nhiều ý kiến đóng góp cho Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 06/2022/NĐ-CP | Tin tức | Cục Biến đổi khí hậu (dcc.gov.vn)