Phạm Thuỳ Dung

Viện Nghiên cứu chiến lược, chính sách Công Thương

 Khu vực biên giới là một địa bàn trọng yếu, đóng vai trò là “phên dậu” của quốc gia, với đường biên giới trên đất liền trải dài hơn 5.000 km bao gồm nhiều cửa khẩu thông với các nước láng giềng nên việc phát triển kinh tế, thương mại, an sinh xã hội trên khu vực này rất quan trọng và cần thiết nhằm phát triển kinh tế - xã hội, thực hiện nhiệm vụ xóa đói giảm nghèo, thu hẹp khoảng cách giữa các vùng miền, qua đó tạo điều kiện cho kinh tế của một vùng, một địa phương cũng như kinh tế của cả quốc gia phát triển, góp phần tăng cường, mở rộng và nâng cao hơn nữa quan hệ hợp tác kinh tế, thương mại giữa nước ta với các nước láng giềng (Trung Quốc, Lào, Campuchia) và các nước khác trong khu vực. Bài viết sử dụng dữ liệu thứ cấp nhằm tổng quan quá trình phát triển các mô hình khu kinh tế và những vấn đề đặt ra đối với khu kinh tế kinh tế biên giới ở Việt Nam, từ đó xem xét các yếu tố tác động cũng như các điều kiện để xây dựng thành công các khu kinh tế biên giới ở Việt Nam.

Từ khoá: khu kinh tế biên giới, điều kiện thực hiện, yếu tố tác động

 1. Quá trình phát triển các mô hình khu kinh tế và một số vấn đề đặt ra đối với khu kinh tế biên giới ở Việt Nam

1.1. Quá trình phát triển các mô hình khu kinh tế ở Việt Nam

Xuất phát từ công cuộc đổi mới năm 1986, để hướng tới xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trong đó, tăng cường thu hút các nguồn lực để phát huy tiềm năng thế mạnh trong nước, chuyển đổi cơ cấu kinh tế, nước ta đã triển khai xây dựng và phát triển các mô hình khu kinh tế được tổng hợp theo các giai đoạn như sau:

- Từ năm 1991 - 1994: Trong giai đoạn đầu của công cuộc đổi mới (1991-1994), để thu hút đầu tư nước ngoài, thúc đẩy hoạt động xuất khẩu, tạo tiền đề hội nhập nền kinh tế Việt Nam với thế giới, các mô hình khu chế xuất được hình thành với việc thành lập KCX Tân Thuận năm 1991;

- Từ năm 1994 - 1997: Hình thành khu công nghiệp và chuyển đổi một số khu chế xuất thành khu công nghiệp để đẩy mạnh thu hút đầu tư, đa dạng hóa phát triển các ngành công nghiệp, đặc biệt là các ngành công nghiệp nhẹ, hướng tới xuất khẩu.

- Từ 1997 - 2003: Hình thành khu công nghệ cao, thí điểm và thành lập khu kinh tế cửa khẩu (KKTCK) với việc thành lập KKTCK Móng Cái năm 1996 và KCNC Hòa Lạc năm 1998.

- Từ 2003 đến nay: Thí điểm thực hiện khu kinh tế (KKT) mở và phát triển KKT ven biển để tạo thành các vùng động lực phát triển kinh tế, tạo điều kiện phát triển các ngành công nghiệp nặng tại khu vực ven biển. Đồng thời, trong giai đoạn này, để đẩy mạnh ứng dụng công nghệ cao trong một số lĩnh vực quan trọng như công nghệ thông tin, nông nghiệp, các mô hình mới như khu công nghệ thông tin tập trung, khu nông nghiệp ứng dụng công nghệ cao đã được thành lập.

Đến nay, trên toàn quốc đã có 16 KKT ven biển, 28 KKT cửa khẩu được thành lập, tình hình hoạt động các KKT thể hiện các nội dung chủ yếu sau:

- Về quy hoạch và thành lập KKT:

(1) Khu kinh tế cửa khẩu: theo Quy hoạch phát triển các KKTCK của Việt Nam đến năm 2020 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 52/2008/QĐ-TTg ngày 25/4/2008, cả nước có 28 KKTCK với tổng diện tích hơn 660 nghìn ha trên 21 trong tổng số 25 tỉnh biên giới đất liền.

(2) Khu kinh tế ven biển: kể từ khi KKT ven biển đầu tiên là KKT mở Chu Lai được thành lập vào năm 2003, đến cuối năm 2018, có 16 KKT được thành lập, gồm: 2 KKT ở vùng Đồng bằng sông Hồng là: Vân Đồn (tỉnh Quảng Ninh) và Đình Vũ – Cát Hải (thành phố Hải Phòng); 11 KKT ở vùng Duyên hải miền Trung là Nghi Sơn (tỉnh Thanh Hóa), Đông Nam Nghệ An (tỉnh Nghệ An), Vũng áng (tỉnh Hà Tĩnh), Hòn La (tỉnh Quảng Bình), Chân Mây-Lăng Cô (tỉnh Thừa Thiên Huế), Chu Lai (tỉnh Quảng Nam), Dung Quất (tỉnh Quảng Ngãi), Nhơn Hội (tỉnh Bình Định), Vân Phong (tỉnh Khánh Hòa), Nam Phú Yên (tỉnh Phú Yên) và Đông Nam Quảng Trị (tỉnh Quảng Trị); 03 KKT ở miền Nam là KKT đảo Phú Quốc và cụm đảo Nam An Thới (tỉnh Kiên Giang), Định An (tỉnh Trà Vinh), Năm Căn (Cà Mau).

- Về kết quả hoạt động của các KKT:

(1) Khu kinh tế ven biển: các KKTVB của cả nước thu hút được 354 dự án đầu tư nước ngoài với tổng mức đầu tư đăng ký đạt 42 tỷ USD, vốn đầu tư thực hiện đạt 20,2 tỷ USD (bằng 48,1% tổng vốn đầu tư đăng ký) và 1.079 dự án đầu tư trong nước với tổng vốn đầu tư đạt 805,2 nghìn tỷ đồng, vốn đầu tư thực hiện đạt 347,9 ngàn tỷ đồng (bằng 43,2% vốn đầu tư đăng ký). Trong đó, có một số dự án lớn và quan trọng tại KKT Nghi Sơn, KKT Vũng Áng, KKT Dung Quất gồm nhà máy lọc dầu số 1 và số 2, nhà máy cơ khí nặng Doosan, các nhà máy nhiệt điện Nghi Sơn và Vũng Áng, cảng trung chuyển quốc tế Vân Phong... Các dự án này đã tăng cường năng lực sản xuất công nghiệp nặng, tạo điều kiện phát triển các ngành công nghiệp khác có liên quan.

Các KKT ven biển đóng góp rất tích cực vào tăng trưởng kinh tế, xuất khẩu, tăng thu ngân sách nhà nước, giải quyết việc làm. Trong năm 2016, các KKT ven biển đạt tổng doanh thu khoảng 8 tỷ đô la, xuất khẩu đạt hơn 5 tỷ USD, đóng góp vào ngân sách nhà nước khoảng 30 nghìn tỷ đồng. Bên cạnh các lợi ích kinh tế, các KKT ven biển còn tạo điều kiện cho các địa phương giải quyết việc làm, thu hút lao động có trình độ tay nghề cao. Một số khu du lịch, nghỉ dưỡng tại các KKT ven biển đã hình thành một mặt thu hút phát triển ngành du lịch, mặt khác là nơi sinh sống của các chuyên gia đầu ngành trong và ngoài nước đến làm việc trong các KKT ven biển.

(2) Khu kinh tế cửa khẩu: trong thời gian qua, hoạt động của khu KTCK đã đóng một vai trò quan trọng trong quá trình phát triển nền kinh tế của các tỉnh, của vùng và cả nước, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tích cực, tăng tỉ trọng công nghiệp và dịch vụ, góp phần vào đẩy mạnh thu hút đầu tư, mở rộng quy mô thị trường, tăng cường giao lưu hàng hóa, kích thích sản xuất và tăng tính cạnh tranh cho các sản phẩm hàng hóa, cụ thể như sau:

- Tổng kim ngạch xuất nhập khẩu qua các KKTCK đạt tốc độ tăng trưởng cao. Năm 2020, tổng kim ngạch xuất khẩu qua các KKTCK đạt 13,5 tỷ USD, tăng 2,5 lần so với năm 2010 và tăng gần 8 lần so với năm 2005. Tốc độ tăng trưởng bình quân của giai đoạn 2006 - 2010 đạt 25%, giai đoạn 2011-2020 đạt 20%; cao hơn tốc độ tăng trưởng xuất nhập khẩu chung của cả nước cùng thời kỳ.

- Tổng thu NSNN qua các KKTCK năm 2020 đạt trên 10.000 tỷ đồng, tăng gấp hơn 2 lần so với năm 2010, trong đó tập trung chủ yếu tại các KKTCK giáp với Trung Quốc.

Đến nay, các KKTCK trên cả nước đã thu hút được trên 800 dự án đầu tư, trong đó có 700 dự án đầu tư trong nước với số vốn đăng ký đầu tư trên 50.000 tỷ đồng, còn lại là các dự án có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài với tổng số vốn đăng ký là 700 triệu USD.

Quá trình phát triển các KKTCK đã tạo thêm nhiều việc làm cho người lao động, đời sống nhân dân địa phương được nâng cao, cơ sở hạ tầng được cải thiện, phát triển KT - XH, thu hút dân cư đến làm ăn, sinh sống, gắn bó với biên giới. Thu nhập bình quân của dân cư trong KKTCK được cải thiện rõ rệt. việc hình thành các KKTCK đã thu hút dân cư đến làm ăn, sinh sống, người dân gắn bó với khu vực biên giới, an ninh quốc phòng được củng cố, giữ vững. Thông qua hoạt động tại KKTCK đã từng bước mở rộng quan hệ, giao lưu, củng cố tình hữu nghị giữa Việt Nam với các nước láng giềng.

1.2. Một số vấn đề đặt ra đối với khu kinh tế biên giới ở Việt Nam

Từ sau khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008-2009, bên cạnh liên kết kinh tế, thương mại, đầu tư, các hình thức kết nối kinh tế có xu hướng phát triển mạnh với sự hình thành nhiều hình thức kết nối kinh tế đa tầng nấc về phạm vi (tiểu vùng, khu vực, liên khu vực), linh hoạt về cơ chế hợp tác, phong phú về nội dung hợp tác. Đặc biệt, kết nối cơ sở hạ tầng-giao thông, thể chế và tài chính có xu hướng nổi trội. Ví dụ, ở cấp độ khu vực và tiểu vùng Mê Kông, có nhiều hành lang kinh tế - giao thông đang dần đi vào hoạt động như hành lang kinh tế phía Bắc, hành lang kinh tế Đông-Tây, hành lang kinh tế phía Nam... Bên cạnh đó, các cam kết trong các FTA thế hệ mới được ký gần đây có mức độ tự do hoá sâu hơn, rộng hơn WTO, xóa bỏ hầu hết hàng rào đối với hàng hóa, dịch vụ và đầu tư, di chuyển lao động,...Nội hàm của các kết nối kinh tế có xu hướng mở rộng, linh hoạt và đi sâu vào những vấn đề, lĩnh vực các liên kết thương mại-đầu tư truyền thống không xử lý như thuận lợi hóa thủ tục qua biên giới, kết nối cơ sở hạ tầng, kết nối năng lực sản xuất, phát triển nguồn nhân lực, bảo vệ môi trường...

Trong bối cảnh nói trên, các mô hình khu kinh tế cửa khẩu ở Việt Nam cơ bản chưa bắt kịp yêu cầu liên kết kinh tế quốc tế hiện nay, đặc biệt là yêu cầu kết nối đồng bộ cơ sở hạ tầng, thể chế, chính sách với các nước có chung cửa khẩu. Theo đánh giá của ADB, các điểm cửa khẩu là mắt xích yếu nhất trong các hàng lang kinh tế Bắc- Nam trong tiểu vùng Mê Kông, và để hành lang kinh tế này phát triển từ một hành lang giao thông trở thành hành lang kinh tế, các điểm cửa khẩu phải có các khuôn khổ thể chế được hài hòa hóa. Do đó, so với các khu kinh tế cửa khẩu hiện nay, các khu kinh tế qua biên giới có thể sẽ là một mô hình kinh tế biên giới có khả năng đáp ứng tốt hơn yêu cầu liên kết và kết nối kinh tế trong bối cảnh mới.

Bên cạnh đó, các khu kinh tế cửa khẩu ở Việt Nam ra đời phù hợp với chủ trương đổi mới, hội nhập kinh tế quốc tế, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế địa phương. Tuy nhiên, việc phát triển các khu kinh tế cửa khẩu ở Việt Nam đến nay cho thấy hiệu quả chưa cao, đầu tư dàn trải, chưa thực sự trở thành các điểm động lực phát triển kinh tế của địa phương cũng như đóng góp vào liên kết kinh tế vùng và quốc gia. Thực chất các khu kinh tế cửa khẩu ở Việt Nam vẫn là khu kinh tế nằm hoàn toàn trong lãnh thổ Việt Nam, dựa vào chính sách ưu đãi và đầu tư nhà nước là chính, nhưng khả năng kết nối hạ tầng, chính sách, thủ tục với nước đối tác còn rất hạn chế, chưa phải là một không kinh tế biên giới thu hút mạnh đầu tư của tư nhân và doanh nghiệp. Thực trạng này đặt ra yêu cầu phải đổi mới khu kinh tế cửa khẩu, trong đó hướng phát triển theo mô hình khu kinh tế qua biên giới là một lựa chọn đáng quan tâm.

2. Các yếu tố tác động đến phát triển khu kinh tế biên giới ở Việt Nam

2.1. Thể chế, chính sách

Thể chế đủ mạnh, ban hành các chính sách ưu đãi đặc thù: đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội; ưu đãi thuế, phí cạnh trạnh; ưu đãi đầu tư riêng đối với nhà đầu tư nước ngoài vào ngành, nghề ưu tiên phát triển. Ngoài ra, cải cách thủ tục hành chính mạnh mẽ; đơn giản hóa thủ tục hành chính và xóa bỏ rào cản về đầu tư kinh doanh. Môi trường đầu tư thuận lợi, thông thoáng, đẩy nhanh tiến độ đưa doanh nghiệp đi vào hoạt động sản xuất kinh doanh, giảm chi phí đầu tư và tăng lợi nhuận kinh doanh. Môi trường đầu tư kinh doanh thông thoáng và chính sách ưu đãi cạnh trạnh quốc tế: được áp dụng chính sách về kinh tế - xã hội ưu đãi đặc biệt, mang tính vượt trội, cạnh tranh toàn cầu, ổn định, đáp ứng yêu cầu nhà đầu tư theo chuẩn mực quốc tế; được phép thử nghiệm thể chế, chính sách mới. Hoàn thiện, sửa đổi, bổ sung các chính sách nhằm tạo môi trường ngày càng thông thoáng và thuận lợi hơn cho các nhà đầu tư.

Tuy nhiên, các chính sách thiếu tính cạnh tranh, không có ưu đãi nổi trội, hoặc chủ yếu là thuế, quy định cứng nhắc rườm rà, thực hiện thiếu đồng bộ.Thủ tục hành chính phức tạp, thiếu minh bạch. Tốn kém về thời gian và chi phí tài chính cho các thủ tục hành chính. Thời gian bắt đầu công việc kinh doanh hay đầu tư bị kéo dài. Môi trường đầu tư kinh doanh thiếu thuận lợi. Chi phí hoạt động sản xuất kinh doanh lớn. Hoạt động đầu tư, kinh doanh không được quan tâm hỗ trợ. Những khó khăn của doanh nghiệp không được quan tâm giải quyết.

2.2. Điều kiện tự nhiên và cơ sở hạ tầng

Vị trí địa kinh tế chiến lược của Việt Nam có rất nhiều thuận lợi (gần các tuyến giao thông quan trọng, kết nối dễ dàng với khu vực và quốc tế), liền kề khu vực kinh tế phát triển, có khả năng thu hút đầu tư, nhất là đầu tư nước ngoài và nguồn nhân lực chất lượng cao. Hạ tầng cơ bản đáp ứng và có hỗ trợ đầu tư của Nhà nước ban đầu để xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng quan trọng, có những chính sách hỗ trợ trong quá trình xây dựng cơ sở hạ tầng. Quy hoạch hiện đại, đồng bộ, thống nhất giữa quy hoạch tổng thể với quy hoạch ngành, quy hoạch các vùng, quy hoạch KKT, quy hoạch sử dụng đất...

Tuy nhiên, một số khu vực của nằm ở vùng sâu vùng xa, không có kết nối trong - ngoài nước, tốn kém đầu tư xây dựng KKT và cơ sở hạ tầng. Điều kiện tự nhiêu thiếu thuận lợi, cơ sở hạ tầng thiếu hoặc không đồng bộ. Thiếu cam kết của chính quyền trong việc thiết lập hệ thống hạ tầng thiết yếu. Kết cấu hạ tầng chưa đáp ứng được yêu cầu của các nhà đầu tư.

2.3. Phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội và môi trường

Mục tiêu và động lực phát triển kinh tế có ý nghĩa quan trọng đối với việc phát triển KKT. Kinh tế càng phát triển, lượng hàng hóa luân chuyển trên thị trường càng tăng cao. Bán kính tiêu thụ càng mở rộng với những hạt nhân là các trung tâm thương mại có tiềm lực về kinh tế sẽ phát triển càng nhanh, từ đó hình thành nên các cực, tuyến điểm trong giao thương các nước. Đồng thời, trình độ phát triển kinh tế còn chi phối cả cơ cấu hàng xuất nhập khẩu, kim ngạch trao đổi song phương, đa phương lẫn quy mô và bán kính lan tỏa hàng hóa. Ngoài ra, Môi trường văn hoá, xã hội là yếu tố quan trọng cho việc lựa chọn và phát triển KKT. Xây dựng KKT gắn với việc phát triển các khu đô thị, trung tâm dịch vụ và công nghiệp, cùng với đó là xây dựng khu nhà ở cho công nhân, một bộ phận cấu thành của hệ thống nhà ở đô thị và của KCN. Bên cạnh đó, Hệ thống thu gom và thoát nước thải, nước mưa phải tính toán đảm bảo đủ cho nhu cầu thu gom và thoát nước. Các trạm xử lý nước thải, xử lý rác thải phải được xây dựng và vận hành đảm bảo các tiêu chuẩn vệ sinh, môi trường. Môi trường tự nhiên và cảnh quan được bảo tồn. Các giải pháp ứng phó biển đổi khí hậu được thực hiện tích cực.

Tuy nhiên, sức cạnh tranh của nền kinh tế thấp. Thiếu hụt hệ thống nền sản xuất phụ trợ. Mục tiêu và định hướng phát triển kinh tế không phù hợp với lợi thế cạnh tranh của nền kinh tế hoặc quá lệ thuộc vào một ngành (lao động giá rẻ) trong thời gian dài. Thiếu hụt bản sắc văn hoá cộng đồng. Xã hội bất ổn hoặc không hấp dẫn cho việc định cư lâu dài của nhà đầu tư và người lao động. Thiếu những điều kiện văn hoá đáp ứng yêu cầu của cộng đồng trong KKT. Môi trường tự nhiên bị tổn hại. Năng lực quản lý và xử lý những thách thức của biến đổi khí hậu thấp. Thiếu hệ thống xử lý chất thải, nước thải cần thiết.

2.4. Trình độ khoa học công nghệ và nguồn nhân lực

Việt Nam có môi trường và khả năng ứng dụng khoa học công nghệ tiên tiến. là yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến năng lực cạnh tranh của DN, tạo ra những khả năng sản xuất mới, đẩy nhanh tốc độ phát triển một số ngành, thúc đẩy tiếp thu và áp dụng công nghệ tiên tiến, có hàm lượng chất xám cao, thúc đẩy sáng tạo và tạo ra giá trị gia tăng lớn. Nguồn nhân lực đáp ứng yêu cầu phát triển và triển vọng phát triển trong tương lai. Nguồn lao động có đủ sức lao động (những năng lực về thể chất, trình độ chuyên môn, tinh thần) là nền tảng cho sự phát triển bền vững của doanh nghiệp. Số lượng và đảm bảo chất lượng, trình độ tay nghề của người lao động nói chung, cũng như lao động có hàm lượng chất xám cao nói riêng là tiền đề để xây dựng thành công KKT.

Tuy nhiên, năng lực ứng dụng khoa học công nghệ thấp. Không đủ nhân lực và thiết bị để theo kịp cách mạng khoa học công nghệ của thời đại. Thiếu nguồn lao động để đáp ứng cho nhu cầu phát triển của doanh nghiệp, trong đó yêu cầu về nguồn lao động chất lượng cao, có tay nghề. Thiếu khả năng cung ứng hoặc đào tạo nghề để đáp ứng những nhu cầu hiện tại và tương lai cho các hoạt động của KKT.

3. Điều kiện để thực hiện thành công mô hình khu kinh tế biên giới ở Việt Nam

Để xây dựng thành công KKT, điều có ý nghĩa quyết định là phải thu hút được nguồn lực đầu tư phát triển. Muốn có điều này cần có cơ chế chính sách thu hút hấp dẫn, nhất là các nhà đầu tư lớn, có tiềm năng, có kinh nghiệm.

Về cơ chế chính sách kinh tế - xã hội: quy định chính sách về thuế, tài chính, ngân hàng, đất đai, đầu tư, thương mại, nhà ở, thu hút nguồn nhân lực, lao động, tiền lương... với mức ưu đãi phù hợp và thuận lợi.

Về bộ máy hành chính: quy định rõ chức năng nhiệm vụ của cơ quan quản lý KKT và chính quyền địa phương; để có sự thống nhất, không chồng chéo. Đồng thời có bước tinh giản, gọn nhẹ, hiệu lực, hiệu quả.

Về xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng thiết yếu: hoàn thiện quy hoạch và đầu tư phát triển hệ thống hạ tầng KKT đồng bộ, hiện đại gắn với quy hoạch hạ tầng chung của cả nước. Xác định danh mục các dự án kết cấu hạ tầng thiết yếu để tập trung đầu tư, đặc biệt là các tuyến cao tốc, sân bay quốc tế, khu cửa khẩu, kho ngoại quan, khu hậu cần, cảng biển và cảng tàu du lịch.

Nghiên cứu đề xuất cụ thể: ngân sách hỗ trợ có mục tiêu cho KKT để tạo nguồn vốn đầu tư hoặc hỗ trợ đầu tư xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng, trước hết là hệ thống giao thông kết nối quốc tế và khu vực như sân bay, đường cao tốc, cảng cho tàu du lịch quốc tế, hệ thống cung cấp điện, hệ thống cung cấp nước sạch, xử lý chất thải, hạ tầng y tế, đào tạo nguồn nhân lực...

Tài liệu tham khảo:

1. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2012), 20 năm xây dựng và phát triển khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế ở Việt Nam, Hà Nội, Việt Nam: Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
2. Chính phủ (2022), Nghị quyết số 23/NQ-CP ngày 02 tháng 3 năm 2022 của Chính phủ về phát triển kinh tế khu vực biên giới đất liền.
3. Nguyễn Kiên Cường (2017), Bài trình bày tại Hội thảo “Cơ sở lý thuyết cho việc hình thành và phát triển các Khu kinh tê qua biên giới tại Việt Nam”, Cao Bằng, tháng 10/ 2017.
4. Hà Văn Hội, (2017), Phát triển và quản lý thương mại biên giới vùng Tây Bắc: Lý luận và thực tiễn, NXB Thông tin và Truyền thông.
5. Lalkaka, D., Nguyen, Q., Xiaohui, Y. (2011), Lộ trình Khu kinh tế xuyên biên giới. Dự án Hỗ trợ kỹ thuật TA 7356-REG: Phát triển các khu kinh tế xuyên biên giới giữa Trung Quốc và Việt Nam.